El libro The New Asylum and Transit Countries in Europe During and in the Aftermath of the 2015\/2016 Crisis (Los nuevos países de asilo y tránsito en Europa durante y después de la crisis de 2015/2016), editado por Vladislava Stoyanova y Eleni Karageorgiou, discute sobre el estado de asilo a nivel nacional y subregional, y sus respectivas realidades y desafíos legales. La situación reflejada en el libro sugiere que el Sistema Europeo Común de Asilo es irreparable y requiere un replanteamiento radical. Este breve artículo destaca tres dinámicas principales sobre las que se reflexiona críticamente considerando un replanteamiento radical para un cambio en la base de la legislación y la política europeas de asilo.
TRES DINÁMICAS PRINCIPALES
Al observar la formación del asilo a nivel nacional en Hungría, Eslovenia y Croacia, cabe señalar que no hace mucho tiempo estos Estados miembros de la UE no tenían nada que ver con un sistema de asilo moderno y desarrollado, por lo que su pertenencia a la UE tuvo que ir seguida de la absorción de la legislación pertinente de la UE en sus ordenamientos jurídicos. A diferencia de muchos de los antiguos Estados miembros que tuvieron la oportunidad de participar en las negociaciones y la adopción de los principales instrumentos en materia de asilo, estos Estados aceptaron la realidad jurídica y política preexistente, que no tiene por objeto necesariamente dar cabida a las demandas de asilo y a las cuestiones de migración específicas de su su propio país. Lo que los autores abordan es el grado de autonomía de que gozan los legisladores nacionales y las consecuencias prácticas que se derivan de esta facultad discrecional, especialmente en relación con tres ámbitos: el acceso al territorio, el acceso a los procedimientos de asilo y la aplicación de las normas de seguridad de terceros países. En la revisión de los cambios legislativos en Hungría, Eslovenia y Croacia desde 2014, cabe señalar que estos países se basan en gran medida en las medidas políticas restrictivas adoptadas por otros miembros de la UE. Como resultado, aunque está firmemente arraigado en el derecho internacional y europeo, el derecho de asilo sigue sin aplicarse suficientemente en los sistemas jurídicos nacionales en cuestión.
Los países vecinos de la UE, que forman la llamada Ruta de los Balcanes – Turquía, Macedonia, Serbia y Albania– han desempeñado un papel importante durante la crisis. Al igual que los nuevos países de asilo de la UE, estos países carecen de experiencia en la acogida y el tratamiento de inmigrantes y refugiados, así como en la adopción y correcta aplicación de las políticas de integración. El movimiento de migrantes y refugiados hacia la UE a través de la Ruta de los Balcanes durante la crisis puso de manifiesto la falta de preparación tanto de la Unión como de los países de la región en general para hacer frente a estos acontecimientos mediante una cooperación significativa. Además, sugieren que los esfuerzos de la UE para fomentar el desarrollo de capacidades en estos países pueden tener implicaciones inesperadas en términos de derechos de los refugiados, ya que estos esfuerzos se basan en supuestos y objetivos contradictorios (control de la migración más que protección). Como resultado, los pocos resultados positivos de los acuerdos de cooperación, como el acuerdo de ayuda financiera proporcionada por la UE para apoyar a los refugiados en el marco UE-Turquía, parecen venir a expensas de olvidar algunas leyes básicas del derecho de los refugiados.
En un esfuerzo por comprender los efectos distributivos de los mecanismos europeos de asilo en combinación con la realidad de los movimientos de refugiados, las pruebas sugieren que los gobiernos nacionales, tanto dentro como fuera de la UE, probablemente seguirán informando sobre la interpretación y aplicación de la legislación y la política de asilo en la UE. En este contexto, cualquier futura reforma de la Política Común del Sistema Europeo de Asilo debería tener en cuenta todos los intereses y tener como objetivo respuestas a largo plazo y no ad-hoc a la desigual distribución de las responsabilidades en materia de asilo entre los Estados.
TRES CAMBIOS DE POLÍTICA
El Sistema Europeo Común de Asilo, a pesar de todos sus defectos, se convirtió en una fuerza motriz de la evolución jurídica en materia de asilo, tanto sobre el terreno como a nivel nacional y subregional. Sin embargo, la crisis de 2015/2016 puso de manifiesto la incoherencia en la circulación y el trasplante de las normas de asilo a lo largo de Europa, por una parte, y la desconexión entre la ley , las normas de asilo, y su aplicación, por otro lado. En concreto, la crisis parece haber desencadenado tres cambios principales en las políticas nacionales y subregionales:
1. Ante la posibilidad de convertirse en el principal destino de los solicitantes de asilo y refugiados después de Alemania, Suecia ha pasado de ser un país activo en acoger a los solicitantes de asilo a aplicar políticas de asilo estrictas. Del mismo modo, ante la posibilidad de convertirse en un país de tránsito, Albania cambió su posición bastante neutral por la de un país que devolvía a los inmigrantes "indocumentados" a Grecia. Además, Hungría ha pasado de ser un Estado miembro que, en el curso de la adopción del acervo de la UE, estaba más en el lado liberal, a un país en el que se deniega totalmente el acervo en materia de asilo y se desaprueba la toma de decisiones en la UE. Esto demuestra la gran influencia que los estados que se oponen cooperación en la aplicación de las normas de asilo. Desde el punto de vista de los derechos fundamentales, los países de la UE y los terceros países en cuestión parecen haber operado bajo el régimen de la presunción de que los solicitantes de asilo y los refugiados son una "carga" que debe evitarse a toda costa. En otras palabras, un refugiado no es la persona que debe ser protegida, sino una persona que debe ser cercada. Esta lógica de "preservación del sistema por encima de la protección" se refleja, entre otras cosas, en los visados humanitarios. En el caso XX, el CJEU aclaró que cualquier Estado dispuesto a ofrecer a los refugiados alternativas al acceso al asilo tendría que abordar esta cuestión individualmente como una cuestión de política nacional. Esto parece apoyar el argumento de que la responsabilidad de proteger a los solicitantes de la devolución recae en cada Estado miembro individualmente, al mismo tiempo que existe una responsabilidad colectiva de controlar y disuadir a los inmigrantes y refugiados de entrar en la UE.
2. Algunos países de dentro y fuera de la UE, como Eslovenia y Serbia respectivamente, pasaron de ser países de "tránsito" a países de "destino". Esto dio lugar a una reorientación de su política, que pasó de garantizar un trato adecuado a los migrantes que pasaban por su territorio (en forma de refugio y suministros humanitarios), a mejorar fundamentalmente sus procedimientos de asilo y sus condiciones de acogida definitiva. Sin embargo, parece que no hubo un esfuerzo adecuado por parte de la UE ni del CJEU, como garantes de los derechos fundamentales dentro de la UE, para evitar que otro 'MSS' ocurriera. El CJEU tuvo la oportunidad tanto en el caso A.S. como en el caso 'Jafari', para declarar que el primer criterio de entrada en el Reglamento de Dublín no es adecuado en un contexto de crisis, principalmente por oponerse al principio de solidaridad entre los Estados. El órgano jurisdiccional podría haber optado por una interpretación del Reglamento de Dublín basada en las circunstancias específicas de cada caso. Las normas y principios de la UE, y las internacionales, podrían haber aliviado parte de la presión desproporcionada ejercida sobre los países en cuestión y, lo que es más importante, podrían haber aumentado las posibilidades de que los solicitantes de asilo recibieranun trato adecuado (ver AG’s Opinion). El Tribunal tuvo también la oportunidad de aclarar las limitaciones de los acuerdos de readmisión, tales como la declaración UE-Turquía desde la perspectiva de los derechos humanos y "salvar" la legitimidad de la UE. Sin embargo, no hizo ninguna de las dos cosas, sino que conservó la integridad del sistema a pesar de que no había ninguna posibilidad de que fuera eficaz.
3. Los países que alguna vez estuvieron al margen de las leyes de asilo en Europa han empezado a desempeñar un papel importante en la configuración del sistema de asilo en la UE. El caso de Macedonia, por ejemplo, pone de relieve la importancia de la migración y el asilo en el proceso de integración europea y explica por qué la UE debe tomar en serio a estos países en el futuro.
El replanteamiento radical del Sistema Europeo Común de Asilo debería tomar como punto de partida estos tres puntos. Cualquier reforma que no tenga en cuenta lo anterior es probable que contribuya a un sistema menos eficaz, menos solidario y menos orientado a los derechos humanos, transformando eventualmente el estado legislativo y político de la crisis en la nueva norma.